CFIUS Biden Menjadi Lebih Tegar Pada Separuh Akhir Penggal Pertamanya

Penerbitan laporan tahunan mengenai aktiviti 2022 Jawatankuasa Pelaburan Asing di Amerika Syarikat (CFIUS) Ogos 2021—badan cawangan eksekutif antara agensi Washington yang menyaring pelaburan asing masuk untuk melindungi keselamatan negara AS—menggambarkan sebuah entiti yang operasinya telah menjadi luar biasa. lebih sistematik dan teguh berbanding sebelum ini telah berlaku sejak ia dicipta pada tahun 1975.

Ini penting, kerana selama beberapa dekad pelabur yang berada di luar negara dan perniagaan AS yang berminat untuk menarik modal mereka menganggap CFIUS sebagai legap dan membuat keputusannya penuh dengan ketidakpastian. Setelah menjadi ahli CFIUS semasa berkhidmat di Rumah Putih beberapa tahun yang lalu, saya akan lalai jika saya tidak mengakui penambahbaikan yang ketara boleh dibuat dalam cara ia beroperasi.

Penambahbaikan operasi CFIUS dan peningkatan ketelusan sebahagian besarnya disebabkan oleh penyempurnaan pelaksanaan Akta Pemodenan Kajian Semula Risiko Pelaburan Asing (FIRRMA) yang digubal—terutamanya atas dasar dwipartisan—pada 2018 dan peraturan yang disertakan. Kematangan CFIUS telah mencapai tahap di mana bakal pelabur asing kini mengetahui dengan tepat di mana kedudukan mereka dari segi cuba memanfaatkannya di pasaran AS. Dalam banyak aspek, CFIUS telah menjadi model yang dilihat oleh negara lain ketika mereka membentuk rejim kawal selia pelaburan asing mereka sendiri.

Seperti yang berlaku dalam kebanyakan bidang peraturan ekonomi (seperti dalam bidang dasar lain) setiap pentadbiran berusaha untuk membuat jejaknya. CFIUS tidak terkecuali. Untuk tujuan ini, sejurus selepas penerbitan laporan tahunan baharu, Rumah Putih Biden mengeluarkan Perintah Eksekutif yang mengubah suai fokus sektor CFIUS dan kriteria semakannya—di sesetengah kawasan dengan agak ketara. Adalah ketara bahawa ini adalah kali pertama sejak penubuhan CFIUS bahawa seorang presiden secara langsung menggunakan kuasanya untuk mengubah suai bagaimana dan bila agensi itu menilai risiko tertentu.

Penilaian tentang bagaimana penemuan laporan tahunan 2021 dan kandungan Perintah Eksekutif baharu akan mengubah kalkulus membuat keputusan CFIUS sepanjang baki tempoh Biden di Rumah Putih jelas menarik minat kedua-dua firma AS yang mencari dana pelaburan daripada di luar negara serta warga asing menilai keramahan membuat pelaburan di pasaran AS.

Mentafsir Laporan Tahunan CFIUS

Orang luar secara rutin merungut bahawa CFIUS tidak lebih telus kepada orang ramai. Malah, berita akhbar terus merujuk kepada CFIUS sebagai "agensi rahsia". Tetapi CFIUS, mengikut sifatnya, secara rutin menilai data kewangan proprietari perniagaan dan pelabur serta maklumat keselamatan negara AS yang dipegang rapat. Terus terang, untuk berfikir ia akan berlaku tidak beroperasi dalam cara di mana terdapat perlindungan sistemik bagi perkara-perkara tersebut adalah naif. FIRRMA betul-betul memperkukuh perlindungan untuk memenuhi objektif tersebut.

Sinis CFIUS - Saya boleh menjadi seorang dari semasa ke semasa; sesungguhnya, saya bukan seorang yang memohon maaf untuknya – cenderung untuk salah menilai implikasi data yang terkandung dalam laporan tahunannya. Khususnya, sering terdapat kekurangan pemahaman bahawa CFIUS beroperasi dalam a dinamik sistem dasar ekonomi.

Apa yang saya maksudkan dengan ini? Hakikatnya dalam mana-mana tahun tertentu, pelabur asing semakin membuat keputusan mereka sama ada untuk melabur di AS; dalam sektor apa untuk berbuat demikian; dan dengan siapa mereka pilih sebagai sasaran AS berdasarkan penilaian mereka terhadap keputusan masa lalu atau kontemporari CFIUS, termasuk yang dibuat oleh Presiden; perubahan dalam peraturan, undang-undang dan dasar AS yang berkaitan, contohnya, di AS dasar antitrust; pendirian dasar pentadbiran yang sedang berkuasa; dan faktor ekonomi politik AS yang berkaitan, termasuk keputusan mahkamah yang berkaitan.

Ringkasnya, kegagalan untuk mengambil kira faktor sedemikian semasa menilai keputusan CFIUS menggabungkan sebab dan akibat. Pada asasnya, ia terlepas pandang bahawa bakal pelabur asing bekas ante melibatkan diri dalam pemilihan sendiri-setakat mereka adalah aktor yang berpengetahuan dan rasional, atau sekurang-kurangnya dinasihati oleh mereka yang.

Kesilapan analisis ini dilambangkan dalam pelbagai laporan yang menilai, sebagai contoh, berapa banyak pelaburan masuk telah dijelaskan (atau tidak dijelaskan) oleh CFIUS; kelajuan atau ketidakcekapan proses membuat keputusannya; dan sebagainya.

Apakah yang mendorong proses dinamik ini? Peraturan CFIUS telah matang dan menjadi jelaser, dan bakal pelabur semakin menyedari perkara ini. Oleh itu, penilaian data mengenai operasi CFIUS - seperti yang terkandung dalam laporan tahunannya - perlu berasaskan prinsip ini.

Walau bagaimanapun, secara kritis, kematangan dan kejelasan yang lebih besar itu tidak semestinya diterjemahkan kepada yang lebih Liberal pendirian dasar terhadap pelaburan langsung asing (FDI). Malah, boleh dikatakan dasar FDI masuk AS telah menjadi lebih ketat. Tetapi kini pelabur asing lebih tahu di mana kedudukan mereka berbanding sebelum ini.

Penemuan Utama daripada Laporan Tahunan 2021 CFIUS

Seperti rutinnya, walaupun baru laporan tahunan CFIUS diterbitkan pada 2022, ia mengandungi data untuk semua tahun sebelumnya, dalam kes ini, 2021—yang merupakan tahun kalendar penuh pertama sejak FIRRMA berkuat kuasa.

Peningkatan dalam pemfailan

Jumlah pemfailan yang diterima CFIUS meningkat dengan ketara pada 2021 berbanding 2020. Pada 2021, CFIUS menyemak 164 pengisytiharan (pemfailan dalam bentuk pendek) dan 272 notis rasmi (pemfailan dalam bentuk panjang). Ia adalah yang terakhir yang memerlukan siasatan. Berbanding dengan 2020, ini mewakili peningkatan sebanyak 30% dalam pengisytiharan dan kira-kira 45% dalam notis, masing-masing.

Dalam menilai sebab pertumbuhan tahunan dalam pemfailan, tiga kaveat diperlukan. Pertama, saya menggunakan istilah "secara kasar" kerana pemfail untuk transaksi tertentu menarik balik dan memfailkan semula notis bergantung pada reaksi awal CFIUS. Kedua, di bawah FIRRMA terdapat peralihan (bergantung pada sektor dan sifat-sifat lain urus niaga tertentu) daripada pemfailan sukarela kepada mandatori.

Ketiga, CFIUS telah meningkatkan tumpuannya pada pemfailan mandatori transaksi yang telah diselesaikan sebelum ini yang tidak melalui proses CFIUS untuk bermula. Malah, CFIUS telah meningkatkan sumbernya untuk menyemak tawaran tidak diberitahu. Memandangkan risiko ini - dan potensi kos kepada pelabur jika mereka dikehendaki melepaskan urus niaga - kemungkinan strategi yang lemah bagi pelabur untuk memintas CFIUS, terutamanya jika urus niaga itu terletak pada "kawasan kelabu". kenapa? Kerana semua perkara lain adalah sama, transaksi yang dibersihkan CFIUS menerima layanan "pelabuhan selamat".

Kejadian dan pelupusan pengisytiharan.

Tidak menghairankan, pelabur dari Kanada menyumbang jumlah terbesar (22) daripada jumlah pengisytiharan yang difailkan. Itu betul-betul dua kali lebih tinggi daripada jumlah pengisytiharan yang difailkan setiap satu oleh Jerman, Jepun, Singapura dan Korea Selatan. Pemfailan mereka hanya lebih besar sedikit daripada yang dibuat oleh UK, Guernsey dan Australia.

Hampir tiga perempat daripada pengisytiharan yang difailkan dengan CFIUS pada 2021 telah dibersihkan; ini berbanding dengan hampir dua pertiga daripada pengisytiharan yang difailkan pada 2020. Mengenai ketidakjelasan, lebih daripada 90% daripada pengisytiharan yang difailkan pada 2021 CFIUS dapat mencapai penentuan. Oleh itu, pemfail dalam hanya kurang daripada 10% daripada kes pengisytiharan akan dikehendaki menyerahkan notis bentuk panjang jika mereka ingin meneruskan pelepasan CFIUS dan dengan itu menentukan sama ada mereka boleh atau tidak akan dapat meneruskan transaksi.

Kejadian dan pelupusan notis

China memfailkan 44 notis pada tahun 2021 – jumlah notis yang difailkan terbanyak antara semua negara. Sesungguhnya, tahap 2021 adalah jumlah yang jauh lebih besar daripada yang difailkan oleh Kanada (28 notis) dan Jepun (26 notis) – negara yang mempunyai jumlah notis kedua dan ketiga terbanyak difailkan. Amat menarik ialah ini bukan sahaja menunjukkan peningkatan yang besar dalam insiden China dalam pemfailan notis pada 2020 – apabila China memfailkan hanya 17 notis – tetapi juga kali terakhir China menjadi negara yang paling banyak memfailkan notis adalah pada 2018.

Adalah munasabah untuk membuat hipotesis bahawa salah satu sebab bagi jumlah pemfailan Cina yang rendah pada 2019 dan 2020 adalah kebimbangan dan ketidakpastian yang menyelubungi beberapa keputusan CFIUS yang melibatkan modal China, terutamanya yang menyebabkan tindakan oleh Rumah Putih menjadi perhatian: fikirkan cadangan Transaksi Tik-Tok. Malah, 2021 menandakan tahun pertama sejak 2015 bahawa tindakan Presiden ke atas CFIUS tidak berlaku.

Daripada jumlah jumlah notis yang difailkan pada 2021, kira-kira separuh daripadanya tertakluk kepada penyiasatan rasmi – bahagian yang serupa dengan pada 2020. Satu suku lagi daripada urus niaga yang mana notis difailkan pada 2021 telah ditarik balik; bagaimanapun, kebanyakan daripada ini - 85% - telah difailkan semula. Kebanyakan baki jumlah kecil urus niaga tidak diteruskan kerana CFIUS tidak dapat mencapai perjanjian mitigasi dengan pihak-pihak atau keadaan pasaran menjadi tidak menggalakkan.

Sebaliknya, daripada urus niaga yang telah dijelaskan pada 2021, kira-kira 10% tertakluk kepada perjanjian mitigasi – kira-kira bahagian yang sama pada 2020. Malah, dalam beberapa tahun kebelakangan ini, penglibatan CFIUS dalam mengenakan dan mengawasi remedi mitigasi telah meningkat. Pada masa ini, CFIUS sedang memantau lebih daripada 180 perjanjian mitigasi.

Cakar belakang bukan pemberitahuan

Pembesaran sumber di pelupusan CFIUS berikutan FIRRMA telah memudahkan usaha entiti untuk menilai transaksi tidak diberitahu. Laporan terbaru menunjukkan bahawa pada 2021, sementara CFIUS meningkatkan aktiviti sedemikian berbanding 2020 – 135 berbanding 117 transaksi tidak diberitahu – ia meminta bekas pos notis akan difailkan dalam lebih daripada 5% kes. Malah, ini mewakili penurunan dari 2020, di mana kira-kira 15% memerlukan notis untuk difailkan.

Lokus urus niaga sektoral

Seperti tahun-tahun sebelumnya, pada tahun 2021 CFIUS menyemak urus niaga tertumpu dalam beberapa sektor, terutamanya firma penjanaan, penghantaran dan pengedaran kuasa elektrik; penerbitan perisian; sistem komputer dan reka bentuk; Perkhidmatan R&D; telekomunikasi; semikonduktor dan pembuatan komponen elektronik yang berkaitan.

Apakah tema keseluruhan laporan tahunan baharu?

Seperti tahun-tahun lepas, CFIUS terus dilihat oleh seluruh dunia sebagai memiliki rejim permulaan yang canggih untuk menilai risiko keselamatan negara bagi pelaburan asing masuk. Sudah tentu, memandangkan dinamik ekonomi politik dunia terus memacu perubahan - kedua-dua risiko dan peluang - untuk CFIUS kekal berkesan, ia juga mesti berkembang.

Perintah Eksekutif Biden: "Memastikan Pertimbangan Teguh terhadap Risiko Keselamatan Negara yang Berkembang Oleh CFIUS"

Pengeluaran Perintah Eksekutif No. 14083 oleh Presiden Biden pada 15 September 2022 adalah ketara dalam dua perkara. Maklumlah, setakat ini, banyak perhatian yang diberikan kepada Perintah itu telah menumpukan kepada beberapa pertimbangan khusus dan sektor industri yang diarahkan CFIUS untuk diberi perhatian dalam membuat pertimbangannya tentang kesan keselamatan negara ke atas pelaburan asing masuk di AS. Arahan-arahan tersebut boleh terbukti cukup meluas. Sebelum membincangkannya, bagaimanapun, adalah penting untuk menarik perhatian kepada bahagian pembukaan Perintah.

Kenyataan Presiden mengenai Dasar AS Terhadap Pelaburan Asing

Perintah itu bermula dengan menetapkan kenyataan Presiden yang jelas mengenai dasar rasmi AS terhadap pelaburan asing. Secara khusus:

“Amerika Syarikat mengalu-alukan dan menyokong pelaburan asing, selaras dengan perlindungan keselamatan negara. Komitmen Amerika Syarikat untuk membuka pelaburan adalah asas dasar ekonomi kita dan menyediakan Amerika Syarikat dengan faedah ekonomi yang besar, termasuk 'promosi pertumbuhan ekonomi, produktiviti, daya saing dan penciptaan pekerjaan, dengan itu meningkatkan keselamatan negara, seperti yang diiktiraf oleh Kongres dalam bahagian. 1702(b)(1) FIRRMA.”

Pengeluaran kenyataan ini amat dialu-alukan. Ini kerana presiden pada awal pentadbiran mereka membuat pengisytiharan sedemikian. Malah, pada zaman moden sangat sedikit presiden yang tidak berbuat demikian. Namun dalam kes Biden, sebahagian daripada kita melahirkan kebimbangan sejurus selepas dia menduduki Pejabat Oval bahawa kenyataan sedemikian tidak dibuat.

Mengapa sangat kritikal baginya untuk mengambil langkah ini? Ringkasnya, kerana kedudukan kerajaan AS terhadap pelaburan asing—seperti yang diambil oleh pendahulunya yang terdekat, Donald Trump—telah begitu konflik; sekali lagi, fikirkan Tik-Tok. Kedua-dua pelabur AS dan asing akan diyakinkan jika Presiden Biden telah menyatakan apa yang telah dilakukannya sekarang.

Spesifikasi Perintah Pertimbangan Baharu dan Tumpuan Sektoral untuk Kajian CFIUS

Perintah Biden tidak mengubah prosedur di mana CFIUS beroperasi, seperti yang termaktub dalam FIRRMA dan peraturan pelaksanaannya. Tetapi ia mengarahkan CFIUS ke besarkan fokus kajian semula perjanjiannya merentasi pelbagai sektor dan aktiviti perniagaan yang sangat luas. Ini boleh diringkaskan dalam empat kategori luas:

– Memantapkan daya tahan dan kepelbagaian AS merentas pelbagai sektor ekonomi, termasuk pembuatan, industri pertahanan, perkhidmatan infrastruktur, bekalan tenaga, teknologi penyesuaian iklim, mikroelektronik, mineral, kecerdasan buatan, pertanian dan bekalan makanan.

– Meningkatkan AS keselamatan siber—bukan sahaja dalam sektor awam tetapi juga dalam sektor swasta, pendidikan dan bukan untuk keuntungan

– Memastikan perlindungan warganegara AS data peribadi yang sensitif, berkaitan dengan hal kewangan, rekod kesihatan, pilihan pengundian, identiti digital, profil biologi, dsb. dan,

– Mengekalkan kepimpinan AS dalam teknologi canggih, pelaburan dalam R&D dan, inovasi

Di samping itu, dan mungkin kriteria semakan yang paling luas yang dinyatakan dalam Pesanan—kriteria yang terkandung dalam FIRRMA sebagai faktor yang CFIUS mungkin pertimbangkan dalam pertimbangannya—adalah keperluan yang CFIUS perlu mengambil a pendekatan integratif silang dalam penilaiannya terhadap transaksi tertentu dalam sektor sensitif—ditakrifkan dalam FIRRMA sebagai "infrastruktur kritikal, aset tenaga, bahan kritikal atau teknologi kritikal."

Secara khusus, daripada membuat penghakiman sedemikian secara bersiri atau kes demi kes, di bawah Perintah, CFIUS kemestian menilai kesan keselamatan negara bagi urus niaga prospektif berdasarkan sifat, magnitud dan skop sedia ada pelaburan asing terkumpul or trend pelaburan asing dalam sektor berkenaan. Dalam erti kata lain, Perintah itu mengarahkan CFIUS untuk mengawal sektor sensitif di AS daripada menjadi milik dominan oleh pihak asing.

Walaupun tidak ditakrifkan dalam Perintah, objektif yang dicari di sini nampaknya tidak satu daripada memastikan tahap tertentu antara firma persaingan dalam sektor yang dikaji—suatu bidang yang, sudah tentu, bidang kuasa pegawai antitrust di Jabatan Kehakiman, yang merupakan ahli berkanun CFIUS. Sebaliknya, matlamatnya ialah memastikan tidak terdapat tahap yang berlebihan keasingan dalam sektor—tanpa mengira kekuatan daya saing, yang diukur dengan bilangan dan pengedaran saiz firma dalam pasaran biasanya tanpa mengambil kira kewarganegaraan.

Cetakan CFIUS Biden

On prima facie alasan, adalah jelas bahawa, pada masa hadapan, skop Perintah akan menghasilkan peranan yang lebih luas untuk CFIUS dalam menjalankan semakan baru urus niaga asing masuk di AS daripada yang sudah berlaku.

Tetapi kesimpulan itu mungkin merupakan pernyataan yang meremehkan. kenapa? Kerana CFIUS mempunyai kuasa berkanun untuk menyemak transaksi "tidak diberitahu"—iaitu, disempurnakan sebelum ini perjanjian pelaburan asing yang telah memintas semakan oleh CFIUS. Malah, walaupun Perintah ini dikeluarkan, CFIUS telah meningkatkan sumbernya dengan ketara untuk meningkatkan bilangan semakan bukan pemberitahuannya. Oleh itu, nampaknya Perintah Eksekutif Biden dapat mendorong peranan CFIUS dengan baik.