Masa Untuk Memansuhkan Pengezonan? Buku Baharu Membuat Kes

Di kebanyakan bandar AS perumahan adalah terlalu mahal. Harga perumahan di bandar pesisir pantai seperti New York dan San Francisco terkenal keterlaluan, tetapi malah di bandar pedalaman seperti Nashville dan Denver harga meningkat dengan cepat. Penyelidikan menunjukkan bahawa pengezonan adalah penyumbang besar kepada kos perumahan Amerika yang tinggi, dan dalam buku baharu, Garis Arbitrari: Bagaimana Pengezonan Memecahkan Bandar Amerika dan Cara Memperbaikinya, bekas perancang New York City M. Nolan Gray secara meyakinkan berhujah bahawa bandar harus menghapuskan pengezonan akar dan cawangan.

Sebelum membincangkan masalah dengan pengezonan, Gray (pendedahan penuh: Gray ialah rakan dan kadangkala coauthor) memberitahu pembaca apa itu pengezonan dan apa yang tidak. Pengezonan memisahkan penggunaan tanah kepada tiga kategori luas—kediaman, komersial dan perindustrian—serta banyak subkategori, dan mengawal ketumpatan. Pengezonan bukan kod bangunan, pemuliharaan bersejarah, ordinan pembahagian, semakan reka bentuk, peraturan alam sekitar atau perancangan komprehensif. Ini semua adalah alat yang digunakan oleh kerajaan tempatan untuk membentuk persekitaran binaan, tetapi mereka bukan pengezonan.

Menentukan pengezonan di hadapan dengan jelas adalah penting kerana idea untuk memansuhkan pengezonan mungkin kelihatan radikal jika orang berpendapat ia adalah satu-satunya cara pegawai tempatan dapat mengurangkan gangguan kehidupan bandar. Tetapi seperti yang dijelaskan oleh Gray, walaupun pengezonan mempunyai kesan yang besar pada bentuk bandar, ia tidak banyak membantu untuk menjadikannya lebih sesuai untuk didiami.

Buku ini dibahagikan kepada tiga bahagian. Bahagian satu menerangkan apakah pengezonan dan mengapa ia ditubuhkan. Bahagian dua membentangkan empat kritikan terhadap pengezonan: Ia meningkatkan kos perumahan, mengurangkan pertumbuhan ekonomi, menggalakkan pengasingan ekonomi dan kaum, dan memberi mandat kepada penyebaran. Bahagian tiga membincangkan usaha pembaharuan pengezonan semasa dan kejayaan awal; membuat kes untuk menghapuskan pengezonan; dan mempertimbangkan rupa perancangan bandar dalam dunia tanpa pengezonan.

Sejarah ringkas pengezonan

Kelabu mengingatkan kita bahawa pengezonan agak baru. Kod pengezonan pertama telah ditubuhkan di New York City pada tahun 1916, hampir 100 tahun yang lalu. Namun bandar-bandar telah wujud selama beribu-ribu tahun, dan pegawai dan penduduk bandar pra-pengzonan tersebut terpaksa menangani semua gangguan yang melanda kehidupan bandar moden—bunyi bising, pencemaran, pelupusan sisa, kesesakan—tanpa pengezonan. Adakah pengezonan menawarkan pegawai tempatan cara baharu yang lebih berkesan untuk memperbaiki kehidupan bandar? Tidak juga, kata Gray.

Walaupun masalah kehidupan bandar adalah dan terlalu nyata, Gray menerangkan bahawa pengezonan dengan cepat beralih daripada alat untuk menangani gangguan tradisional kepada sesuatu yang lebih jahat—satu cara untuk mengecualikan orang daripada kaum, kelas pendapatan dan pekerjaan tertentu daripada kawasan yang diingini.

Sebagai contoh, Gray mengemukakan Berkeley, ordinan pengezonan California, yang ditubuhkan sejurus selepas New York City. Ia mengandungi daerah pengezonan keluarga tunggal yang pertama di negara ini. Kononnya tentang melindungi watak kejiranan dan mengehadkan kesesakan—penyegahan biasa penyokong pengezonan moden—ia mengharamkan lebih banyak pilihan perumahan mampu milik seperti pangsapuri dan perumahan tenemen.

Ia juga melarang perniagaan, seperti dobi Cina, daripada beroperasi di kawasan perumahan. Walaupun bukan matlamat yang dinyatakan, peraturan ini dengan mudahnya menjauhkan pendatang Cina daripada orang asli yang lebih makmur kerana pada masa itu kebanyakan orang tinggal berdekatan dengan pekerjaan mereka supaya mereka boleh berjalan ke tempat kerja.

Kedua-dua idea ini—mengutamakan rumah keluarga tunggal yang berasingan dan mengharamkan kebanyakan perniagaan dari kawasan kejiranan kediaman—menjadi tonggak ordinan pengezonan moden yang terus menggalakkan pendapatan dan pengasingan kaum.

Catatan Gray tentang peranan kerajaan persekutuan dalam mempromosikan pengezonan tempatan amat bernas. Pada tahun 1923, hanya 218 majlis perbandaran mempunyai ordinan zon. Menjelang 1936, lebih 1,000 kerajaan tempatan telah menerima pakai pengezonan. Pegawai persekutuan, seperti setiausaha perdagangan Herbert Hoover ketika itu, membantu memacu pengembangan pengezonan yang pesat ini kerana mereka mahukan masyarakat pemilikan rumah yang meluas yang akan memulihkan "watak kebangsaan" dan menyokong industri pembinaan.

Untuk meneruskan matlamatnya, Hoover mengumpulkan Jawatankuasa Penasihat mengenai Perancangan dan Pengezonan Bandar. Ia terdiri daripada beberapa bintang pergerakan perancangan kontemporari, termasuk arkitek landskap terkenal Frederick Law Olmstead Jr. Jawatankuasa itu merangka Akta Pemboleh Pengezonan Standard (SZEA), yang merupakan model undang-undang negara boleh menerima pakai majlis perbandaran yang diberi kuasa untuk mewujudkan ordinan pengezonan tempatan. SZEA telah dipromosikan secara besar-besaran oleh Hoover dan jawatankuasa itu, dan pada tahun 1930, 35 daripada 48 negeri pada masa itu telah melaksanakan perundangan, selalunya mengikut model SZEA, yang membenarkan kerajaan tempatan melaksanakan pengezonan. Kemudian, kerajaan persekutuan terus menggalakkan pengezonan dengan menjadikan ordinan pengezonan sebagai syarat untuk bantuan Pentadbiran Perumahan Persekutuan dan geran dan pinjaman persekutuan yang lain.

Kos pengezonan yang tinggi

Bahagian dua buku ini menerangkan empat masalah yang disebabkan oleh pengezonan. Pertama, pengezonan meningkatkan kos perumahan. Seperti yang dijelaskan oleh Gray, peraturan pengezonan yang mengehadkan kepadatan perumahan seperti saiz lot minimum, sekatan ke atas perumahan berbilang keluarga, had ketinggian dan keperluan tempat letak kereta minimum semuanya mengurangkan bekalan perumahan. Apabila bekalan perumahan tidak dapat menampung permintaan, harga akan meningkat. Secara ringkasnya, inilah yang berlaku di setiap kejiranan mahal di setiap bandar mahal di negara ini.

Kos kedua yang dibincangkan oleh Gray ialah kesan negatif pengezonan terhadap negara perkembangan ekonomi. Apabila orang ramai tidak dapat berpindah ke bandar dengan lebih banyak peluang pekerjaan dan gaji yang lebih tinggi, seluruh negara menderita. Kami kehilangan barangan dan perkhidmatan yang akan dihasilkan oleh orang ramai jika mereka mampu untuk berpindah, dan dengan memerangkap orang di tempat dengan gaji yang lebih rendah dan peluang yang lebih sedikit, kami pasti akan menghabiskan lebih banyak wang untuk program jaringan keselamatan sosial.

Seterusnya, Gray menerangkan cara pengezonan menggalakkan pengasingan. Kod pengezonan awal mengandungi bahasa perkauman yang jelas, tetapi selepas mahkamah memutuskan bahasa sedemikian adalah haram, sekatan perkauman yang jelas telah digantikan dengan sekatan lain yang sebahagian besarnya mencapai keputusan yang sama. Peraturan pengezonan yang menyekat atau melarang pembinaan pangsapuri, dupleks atau tripleks yang lebih murah dan sebaliknya memerlukan orang ramai membeli rumah keluarga tunggal di lot besar menghalang mereka yang berpendapatan rendah daripada membeli rumah di banyak kawasan kejiranan. Memandangkan orang kulit hitam, Hispanik dan kumpulan minoriti lain mempunyai—dan masih mempunyai—pendapatan lebih rendah daripada orang kulit putih secara purata, peraturan ini mengakibatkan pengasingan kaum dan pendapatan yang meluas yang wujud sehingga hari ini.

Akhirnya, pengezonan menggalakkan rebakan yang menjejaskan alam sekitar. Gray menceritakan kisah tentang perkara ini dari zaman perancangannya. Seorang pemaju mencadangkan projek untuk menukar bangunan hospital lama menjadi bangunan pangsapuri dengan ruang pejabat perubatan di tingkat satu dan kira-kira 140 unit terhad pendapatan bersama-sama dengan 220 unit kadar pasaran. Tapak ini berhampiran dengan transit, jadi ramai orang boleh tinggal di bangunan itu tanpa memerlukan kereta. Seperti yang ditulis Gray, "Dari perspektif perancangan, ia adalah slam dunk." Namun, sesetengah penduduk tempatan menggunakan proses pengezonan semula untuk menentang projek itu, dengan alasan pembangunan baharu itu akan memudaratkan alam sekitar.

Idea bahawa pertumbuhan tidak baik untuk alam sekitar adalah perkara biasa di kalangan penentang pembangunan yang lebih banyak, tetapi seperti yang dijelaskan oleh Gray, pembangunan yang lebih padat adalah lebih baik untuk alam sekitar. Ia memudahkan orang ramai berjalan atau berbasikal ke tempat, yang mengurangkan keperluan untuk kereta dan pelepasan yang disertakan. Pangsapuri dan dupleks juga memerlukan kurang tenaga untuk memanaskan dan menyejukkan berbanding rumah keluarga tunggal yang berasingan kerana unit biasanya lebih kecil dan mempunyai lebih sedikit dinding yang terdedah kepada bahagian luar. Akhirnya, pembangunan yang lebih padat mengurangkan keperluan untuk pembangunan baharu di pinggir bandar, yang bermaksud lebih banyak hutan, taman dan kawasan lapang.

Bagaimana untuk menghapuskan pengezonan

Selepas menjelaskan kos pengezonan yang ketara, Gray kembali kepada hujah utamanya—keperluan untuk memansuhkan pengezonan. Untuk menunjukkan bahawa pemansuhan pengezonan tidak akan membawa kepada bencana, Gray beralih ke Houston, satu-satunya bandar besar di Amerika yang tidak mempunyai pengezonan tradisional.

Seperti yang dijelaskan oleh Gray, penggunaan tanah di Houston sebahagian besarnya mengikut corak yang dilihat di bandar-bandar lain—perniagaan berada di jalan arteri, rumah berada di kawasan kejiranan kediaman yang lebih senyap, pangsapuri selalunya berada di kawasan kejiranan bercampur dan kegunaan industri berat adalah jauh dari kawasan kediaman. Ini kerana sistem harga secara semula jadi memperuntukkan tanah yang terhad di Houston, menjalankan tugas jabatan perancangan bandar lain tetapi tanpa kesan sampingan yang buruk. Akibatnya, Houston boleh didiami seperti bandar yang dizonkan tetapi lebih murah, kerana tanpa sekatan pengezonan, bekalan perumahan dapat memenuhi permintaan.

Gray mencadangkan dua langkah yang boleh diambil oleh bandar lain untuk menjadi lebih seperti Houston. Pertama, majlis perbandaran harus menghendaki ordinan pengezonan diluluskan secara kerap oleh majoriti besar dalam referendum tahun pilihan raya. Penduduk Houston mengundi mengenai zon tiga kali-pada tahun 1948, 1962, dan 1993-dan setiap kali mereka menolaknya. Jika bandar lain membenarkan penduduk mengundi mengenai pengezonan, kita mungkin melihat hasil yang setara di tempat lain.

Pemilik rumah bimbang tentang nilai harta dan pegawai tempatan yang memerlukan undi mereka mungkin keberatan untuk melaksanakan keperluan pengundian sendiri, tetapi memandangkan kerajaan negeri akhirnya mengawal perkara yang dibenarkan kerajaan tempatan lakukan, undang-undang negeri yang memerlukan referenda pengezonan tetap boleh memaksa mereka dengan sewajarnya. tangan. Sepanjang buku ini, Gray menyokong peraturan pengezonan tempatan yang didahulukan oleh negeri untuk mengatasi NIMBYisme tempatan dan peraturan pungutan suara negeri adalah contoh perkara ini.

Langkah kedua ialah mencipta proses yang membolehkan penyokong pengezonan yang paling tegas melaksanakan peraturan seperti pengezonan di kawasan kejiranan terdekat mereka. Houston melakukan ini, membenarkan kawasan untuk mengikut serta kepada peraturan yang lebih ketat berdasarkan undian pemilik harta yang terjejas. Mewujudkan pilihan untuk lebih banyak kawalan kejiranan boleh menenangkan penduduk yang memilih pengezonan sambil menghalang mereka daripada mengenakan keutamaan mereka ke atas seluruh bandar.

Kehidupan selepas pengezonan

Jadi, bagaimana rupa perancangan bandar tanpa pengezonan? Grey menawarkan beberapa idea.

Tanpa terbebani oleh penguatkuasaan pengezonan, perancang harus memberi tumpuan kepada mengurangkan luaran sebenar. Bunyi bising, pencemaran dan kesesakan adalah masalah sebenar di bandar, tetapi pengezonan bukanlah satu-satunya atau cara terbaik untuk menanganinya. Menetapkan piawaian untuk pelbagai luaran, cth, peraturan bunyi, tidak memerlukan pengezonan tradisional. Perancang dan polis boleh menguatkuasakan piawaian manakala undang-undang tort dan perkhidmatan pengantaraan boleh mengadili pertikaian antara jiran apabila perlu. Bersama-sama dengan penguatkuasaan kod, Gray mencadangkan bahawa perancang harus memainkan peranan dalam proses pengantaraan.

Penghapusan pengezonan juga akan memberi perancang lebih masa untuk mengusahakan perancangan bandar sebenar—memasang grid jalan, memastikan terdapat ruang untuk taman, dan menentukan lokasi sekolah dan kemudahan awam lain untuk menampung pertumbuhan masa hadapan. Untuk memastikan perancangan mereka berfungsi, Gray mencadangkan perancang harus mengumpul dan menganalisis lebih banyak data, seperti masa ulang-alik, kualiti udara dan harga perumahan. Bolehkah orang ramai mencapai pekerjaan mereka dalam masa yang munasabah? Adakah orang mampu untuk berpindah ke bandar? Soalan-soalan ini harus menghabiskan masa perancang, bukan sama ada bangunan pangsapuri boleh mempunyai dua atau tiga tingkat atau sama ada dobi ialah penggunaan ruang komersial yang diluluskan.

Kesimpulan

Secara keseluruhannya, buku Gray merupakan tambahan yang sangat baik kepada kesusasteraan tentang peraturan perumahan dan penggunaan tanah. Dia dengan jelas mendiagnosis masalah yang disebabkan oleh pengezonan dan menawarkan penyelesaian yang wajar untuk memperbaiki cara bandar-bandar Amerika menggunakan tanah. Pengalamannya sebagai perancang latihan menguatkan kritikan dan cadangannya. Walaupun saya tidak bersetuju dengan segala-galanya—cadangannya untuk mengekalkan keterjangkauan perumahan di kawasan gentrifying melibatkan terlalu banyak campur tangan kerajaan mengikut citarasa saya—hujah utama buku itu meyakinkan: Daripada menambah baik bandar, pengezonan sebahagian besarnya digunakan oleh penduduk yang sudah mapan untuk mengecualikan pendatang baru. Betul kata kelabu, kita patut hapuskan pengezonan. Semoga idea ini mendapat tarikan di bandar-bandar di seluruh negara.