Mempersenjatai Rantaian Bekalan Global Tidak Mungkin Mengubah Rejim Hak Asasi Manusia Uyghur China

Pengenaan mandat kerajaan ke atas komposisi geografi input yang diperolehi oleh rantaian bekalan syarikat multinasional swasta di luar negara untuk menyamakan kos ekonomi ke atas "aktor jahat" asing - kedua-dua kerajaan dan entiti bukan negara - semakin menjadi dasar pilihan untuk Washington.  

Inisiatif terbaru dalam bidang ini ialah enakmen AS pada penghujung 2021 "Akta Pencegahan Buruh Paksa Uyghur," yang bertujuan untuk memaksa kepimpinan China daripada terlibat dalam jenayah kemanusiaan yang dilaporkan secara meluas dan mungkin pembunuhan beramai-ramai terhadap penduduk Uyghur dan kebanyakannya. Kumpulan etnik Islam di wilayah barat laut Xinjiang di negara itu. Banyak saluran berita di seluruh dunia telah melaporkan lebih sejuta minoriti Muslim Uighur dipercayai telah dipaksa ke kem pendidikan semula. Penemuan analog telah diterbitkan oleh penyelidikan bebas di lapangan oleh ahli akademik dan tribunal antarabangsa bebas, yang tidak menghairankan telah dipertikaikan oleh media kerajaan China.

Lebih sedekad yang lalu, peruntukan termasuk dalam Akta Dodd-Frank untuk menghentikan perdagangan antarabangsa dalam "mineral konflik" - kebanyakannya emas, tungsten, kasiterit, dan coltan - bersumber dari kawasan di Afrika timur yang dilanda perang yang dikawal oleh pemberontak untuk menyekat mereka akses kepada sumber kewangan adalah percubaan serius pertama oleh Kongres dan Rumah Putih untuk mengerahkan syarikat AS menjadi ejen perubahan politik di luar negara dengan mewajibkan peraturan dalam cara firma menguruskan rantaian bekalan. 

Walau bagaimanapun, dalam praktiknya, kerumitan luar biasa struktur rantaian bekalan global moden dan banyak pihak yang terlibat secara semula jadi merentasi pelbagai saluran menegak mereka, boleh mengakibatkan pelaksanaan strategi sedemikian bukan sahaja mati pucuk tetapi juga menghasilkan ekonomi dan politik yang merosakkan yang tidak diingini. kesan kepada pihak lain di kawasan yang menjadi sasaran pembaharuan.

Membezakan cabaran cuba menggunakan mandat rantaian bekalan untuk menyelesaikan masalah "galian konflik" Afrika dengan mereka yang hadir dalam menangani layanan China terhadap Uyghur di Xinjiang adalah pengajaran. Walaupun sukar seperti yang berlaku di Afrika, membuat kemajuan yang ketara di China akan menjadi lebih sukar.

Berikut adalah beberapa sebab mengapa.

Rangka Kerja Undang-undang, Pelaksanaan Kawal Selia dan Mekanisme Penguatkuasaan yang Sangat Berbeza

“Akta Pencegahan Buruh Paksa Uyghur" menetapkan a anggapan sanggahan Bahawa mana-mana barang yang dihantar ke AS bersumber, secara keseluruhan atau sebahagian, dari wilayah Xinjiang China dihasilkan oleh buruh paksa di bawah arahan Beijing. Oleh itu, melainkan dibuktikan sebaliknya, semua import tersebut ke AS dianggap tidak sah. Khususnya, firma mesti menunjukkan kepada Kastam dan Perlindungan Sempadan (CBP) AS bahawa produk dari Xinjiang, dan kemungkinan di mana-mana sahaja dari China, tidak dihasilkan oleh buruh paksa. Ini bukan beban pembuktian yang tidak penting untuk dipenuhi: dianggarkan 20 peratus pakaian yang diimport ke Amerika Syarikat setiap tahun termasuk beberapa kapas dari Xinjiang.

Walaupun peraturan pelaksana untuk undang-undang yang diarahkan China sedang digubal dan akan mempunyai tempoh ulasan sebelum ia dimuktamadkan, statut baharu itu membawa ke tahap yang sama sekali berbeza dengan pendekatan yang boleh dikatakan lebih rasional yang terkandung dalam "Akta Dodd-Frank" mengenai Afrika. "mineral konflik." Dalam kes kedua, syarikat mesti dedahkan kepada Suruhanjaya Sekuriti dan Bursa (SEC) sejauh mana rantaian bekalan mereka merangkumi "mineral konflik", jika ada, diperoleh dari Republik Demokratik Congo (DRC) dan negara jiran tertentu (yang dipanggil "negara dilindungi").

Walaupun begitu, kejayaan mencapai pengenalpastian muktamad yang diharapkan bagi sumber lokasi potensi "mineral konflik" adalah rendah. Hanya 48% daripada syarikat yang memfailkan antara 2014 dan 2019 dapat melaporkan penentuan awal sama ada mineral konflik datang dari DRC atau negeri jiran atau daripada sumber sekerap atau kitar semula.  

Secara terang-terangan, ini bukanlah sesuatu yang mengejutkan memandangkan kerumitan dalam kedua-dua struktur dan fungsi rantaian bekalan antarabangsa dalam sektor mineral di seluruh dunia, memandangkan produk bahan mentah sering mengalami transformasi yang ketara setelah dilombong. Tumpangkan pada ini keadaan yang dikuasai oleh kumpulan pemberontak yang berperang yang menjadikan pengesanan asal-usul mineral menjadi sangat sukar. Ia adalah persekitaran yang kondusif untuk operasi "mekanisme pasaran" yang bermakna - terutamanya yang boleh dipercayai oleh firma asing untuk membuat penentuan yang diperlukan bahawa mineral mereka "bebas konflik".  

Walaupun mencapai pematuhan dengan peruntukan Dodd-Frank pada mulanya memang mengenakan kos yang tinggi, lama kelamaan proses itu menjadi lebih rutin sekali gus mengurangkan perbelanjaan pelaporan. Tetapi undang-undang itu telah menghasilkan akibat yang tidak dijangka: ia telah menimbulkan industri kotej baharu pakaian perunding yang pakar dalam menilai dan mendokumentasikan komposisi rantaian bekalan tertakluk kepada mandat kawal selia Dodd-Frank.

Sekompleks situasi mengawal selia rantaian bekalan "mineral konflik" Afrika Timur, ia mungkin akan pucat berbanding usaha syarikat asing untuk mendapatkan data yang diperlukan yang mengenal pasti produk mana, katakan kapas, mengandungi unsur, sama ada secara keseluruhan atau sebahagiannya, yang telah diperolehi di Xinjiang. Lagipun, di China, tentera, polis dan organ negara lain (secara harfiah) berada di mana-mana, termasuk penempatan besar-besaran pengawasan elektronik, terutamanya di Xinjiang. Ini akan menjadikan percubaan syarikat untuk mengesan sumber produk menjadi sangat sukar, jika tidak mustahil malah berpotensi berbahaya kepada kakitangan dalam negara.

Konstelasi Konstelasi Pihak Berkepentingan Tempatan dan dalam Struktur dan Keberkesanan Pihak Berkuasa Kerajaan

Salah satu perbezaan yang paling ketara antara percubaan untuk memerangi memacu rantaian bekalan syarikat multinasional dengan "galian konflik" dari Afrika dan membetulkan layanan terhadap Uyghur di China adalah yang kedua didorong oleh dasar rasmi kerajaan.  

Dan ia bukan hanya dasar mana-mana kerajaan: seseorang akan berasa sukar untuk memikirkan mana-mana rejim Komunis pada zaman moden dengan kuasa menyeluruh dilaksanakan di seluruh negara yang dinikmati oleh Beijing, terutamanya di bawah Xi Jinping. Sesungguhnya, seperti yang dicerminkan oleh keupayaannya baru-baru ini untuk mengubah perlembagaan China untuk memberikan kepadanya kuasa yang menyaingi, jika tidak melebihi, kuasa Mao Zedong, Xi nampaknya telah memanfaatkan kesetiaan luar biasa daripada 1.4 bilion penduduk negara itu.  

Xi pastinya mempunyai penentang: seseorang hanya perlu menghabiskan masa di China dan mengadakan perbincangan secara terbuka dan peribadi dengan rakan-rakan rapat di mana terdapat tahap kepercayaan bersama yang tinggi. Tetapi kawalannya terhadap naratif kebangsaan tentang ancaman keselamatan dalam negeri yang ditimbulkan oleh umat Islam di Xinjiang kepada China tidak boleh dipandang remeh. Pendek kata, Xi telah mahir dalam menggunakan kewujudan Uyghur untuk mempromosikan tahap nasionalisme yang menggerunkan yang memenuhi tujuannya sendiri.

Sememangnya, cara Xi telah dapat memujuk hati dan minda rakyat China tentang "masalah Uyghur" jauh melebihi apa yang Xi sendiri katakan dalam ucapan dan alamat televisyen. Dasar pada pelupusan Xi melalui pengaruh pengawalseliaannya terhadap keputusan pengeluaran, termasuk pilihan input untuk digunakan, oleh perusahaan milik negara (SOE) yang menguasai ekonomi China semakin meluas. Begitu juga halnya dari segi kawalan Beijing ke atas pilihan pengguna domestik dengan menentukan produk yang akan dijual di kedai, termasuk sejauh mana barangan yang dikeluarkan oleh firma asing akan disediakan kepada pembeli China.

Melainkan perubahan borong dalam cengkaman kuasa Xi, Rejim tadbir urus China adalah bersatu dan berpakaian besi.  

Di sinilah terletaknya kerumitan cabaran yang dihadapi AS — atau pihak lain dalam komuniti global — dalam mengubah dasar China terhadap penduduk Uyghur: sementara sasaran untuk perubahan mudah dikenal pasti—alat kerajaan negara yang berlabuh di Beijing dan menyusup ke seluruh negara—Xi's menguasai pengaruh kawalan dan propaganda di kalangan masyarakat sivil dan SOE akan menjadikan pematuhan undang-undang baharu Washington oleh firma AS yang beroperasi di Xinjiang (atau tempat lain di negara ini) hampir mustahil. Mereka akan menghadapi pilihan sama ada mengabaikan undang-undang (mungkin tidak mungkin) atau mengeluarkan diri mereka daripada beroperasi dalam sektor di mana undang-undang terpakai, menyerahkan bahagian pasaran kepada firma asing lain atau kepada firma China. Tiada apa yang boleh menggembirakan Beijing.

Sebenarnya, tidak hairanlah bahawa dalam menghadapi kelulusan undang-undang baru Washington, bukan sahaja bekalan barangan dari Xinjiang telah dikeluarkan dari rak firma AS yang menjual. dalam China, dengan itu melucutkan hasil jualan mereka, tetapi Beijing juga telah mengancam untuk mengenakan penalti kewangan ke atas operasi China firma tersebut.

Untuk mengatakan bahawa undang-undang baharu itu akan menguji "patriotisme komersial" firma Amerika—dan pemegang saham mereka—untuk mematuhi peraturan AS di China adalah suatu pernyataan yang meremehkan.  

Ini adalah situasi yang sangat berbeza daripada yang berlaku di wilayah timur DRC mengenai akses kepada, kawalan dan hasil yang diperoleh daripada, perlombongan mineral berharga. Daripada kehadiran rakan sejawat kerajaan yang mudah dikenal pasti seperti di China (seperti itu), di Afrika Timur terdapat sebaliknya: a kekosongan tadbir urus.  

Perompakan mineral-sering dilombong oleh kanak-kanak-sedang dilakukan oleh puak-puak Tentera Kebangsaan Congo dan pelbagai kumpulan pemberontak bersenjata, termasuk Pasukan Demokratik untuk Pembebasan Rwanda, dan Kongres Kebangsaan untuk Pertahanan Rakyat, proksi. Kumpulan militia Rwanda. Entiti kerajaan rasmi mempunyai kawalan de minimis.

Tidak menghairankan, hasilnya adalah persekitaran ekonomi yang kehilangan syarat pelaburan di mana perniagaan—dalam atau luar negara—boleh dijalankan dengan wajar; pemiskinan warga DRC tempatan; dan penyusutan yang ketara pada hasil berasaskan mineral yang masuk ke dalam tabung kerajaan negara di Kinshasa.  

Seseorang akan menganggap bahawa walaupun mereka di DRC yang mendapat keuntungan daripada konflik ini-dan tidak ada kekurangan bukti bahawa rasuah telah berakar umbi di beberapa segmen negara-majoriti penduduk dalam negeri akan bersekutu dengan usaha, termasuk mereka dari luar negara. , untuk mewujudkan keadaan untuk keamanan, kestabilan ekonomi dan pertumbuhan. Namun, seperti yang dinyatakan di atas, walaupun dalam persekitaran sedemikian, mekanisme untuk mendorong penggunaan rantaian bekalan firma asing sebagai instrumen untuk menghasilkan perubahan sedemikian tidak begitu berkesan.

Pendekatan Dua Hala Berbanding Pelbagai Hala

AS sebahagian besarnya bersendirian dalam memulakan rejim yang akan mengawal rantaian bekalan syarikat swasta untuk mengharamkan import dari Xinjiang. Walaupun pergantungan pada strategi sedemikian mungkin terbukti atas alasan yang dihujahkan di atas, masih boleh dipertikaikan bahawa pendekatan dua hala AS terhadap China yang menggunakan strategi sedemikian mungkin jauh lebih berkesan jika ia distrukturkan secara multilateral.  

Fikirkan kembali dasar perdagangan Pentadbiran Trump dengan China. Walaupun ia gagal atas banyak sebab, pada asasnya ia adalah disebabkan desakan Trump untuk pergi mano kepada mano dengan Xi—iaitu secara dua hala. Sebahagian besarnya ini adalah hasil daripada pandangan sempit Trump bahawa semua urus niaga perniagaan adalah serupa dengan menutup tawaran hartanah, yang, sudah tentu, membentuk kad panggilan pekerjaan seumur hidup beliau.  

Realitinya, sudah tentu, dalam ekonomi global hari ini, rantaian bekalan antarabangsa dan aliran perdagangan adalah berbilang peringkat dan kompleks. Pengubahsuaian prosedur atau dasar biasanya memerlukan ramai pemain untuk bertindak secara kolektif, pelbagai hala. Ini 2022, bukan 1822.

Mungkin jika Kongres dan pasukan Biden benar-benar berminat untuk mencuba membuat undang-undang baharu mempunyai kesan, mereka mungkin bekerjasama dengan sekutu dalam perusahaan ini.  

Untuk tujuan ini, terdapat bidang berkaitan di mana paradigma kolektif digunakan: pengenaan sekatan ke atas pegawai kanan China tertentu yang terlibat dalam pelaksanaan dasar Uyghur negara itu. Tindakan yang diselaraskan, seperti larangan perjalanan dan pembekuan aset, telah diambil oleh AS, UK, EU dan Kanada, antara lain.

Pada masa ini, pegawai China yang disasarkan termasuk bekas Setiausaha Jawatankuasa Hal Ehwal Politik CCCP Xinjiang, yang dipercayai menjadi dalang program tahanan Uyghur; ketua kor Pengeluaran dan Pembinaan Xinjiang; dan Pengerusi Biro Keselamatan Awam Xinjiang. Namun, seperti yang ditunjukkan oleh sejarah, memfokuskan sekatan ke atas individu jauh lebih kecil kemungkinannya untuk menghasilkan perubahan bermakna dalam dasar yang merosakkan yang diinstitusikan oleh negara "pelaku jahat".  

Sebaliknya, dasar rantaian bekalan yang dilaksanakan untuk menangani mitigasi masalah mineral konflik Afrika telah semakin tersusun secara kolektif.

Selain AS, UK dan EU, beberapa negara OECD lain telah melaksanakan amalan pelaporan mineral konflik. Dan beberapa negeri bukan OECD, seperti China, India dan UAE juga telah memperkenalkan rejim yang sama, walaupun dengan tahap kecanggihan dan ketegasan yang berbeza.

***********************

Di seluruh dunia mesti ada, dan sebahagian besarnya, terdapat sedikit perselisihan bahawa penggunaan buruh paksa, sama ada dari etnik tertentu, atau kumpulan umur, seperti kanak-kanak, adalah tercela. Perkara yang sama boleh dikatakan untuk sistem yang mewajibkan pendidikan semula, indoktrinasi, atau pembudayaan semula segmen penduduk sesebuah negara.

Cabarannya, sudah tentu, adalah untuk mencari jalan yang paling berkesan dan paling pantas ke arah penghapusan amalan tersebut. Sudah tentu, ini adalah persoalan mengenai tekanan dan penolakan terhadap orang dan institusi yang bertanggungjawab untuk pelaksanaan mereka. Namun penyelesaian itu tidak mungkin menjadi satu rumusan yang sesuai untuk semua kerana asal-usul tingkah laku sedemikian adalah mendalam, dan pengekalannya didorong oleh kerumitan masyarakat dan politik berbilang dimensi.